[評]陳吉寧：2016年底前取締不符合產(chǎn)業(yè)政策的

小型造紙等污染項目

 

　2015年8月29日上午，十二屆全國人大常委會(huì )第十六次會(huì )議舉行聯(lián)組會(huì )議，就全國人大常委會(huì )執法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國水污染防治法》實(shí)施情況的報告進(jìn)行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。

環(huán)保部部長(cháng)陳吉寧介紹，環(huán)保的預防工作主要包括五個(gè)方面：

第一，是要調整經(jīng)濟結構， “十二五”的前四年累計淘汰與污水排放相關(guān)的落后產(chǎn)能，造紙淘汰了2900萬(wàn)噸，制革是3200萬(wàn)標張，印染是100億米。我們也算了一下，通過(guò)結構調整，大概削減了COD將近50萬(wàn)噸，氨氮4.6萬(wàn)噸，占總削減量的13%和10%

第二，要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)的空間布局，主要是通過(guò)規劃環(huán)評進(jìn)行的。通過(guò)對重點(diǎn)地區、重點(diǎn)流域的開(kāi)發(fā)和建設提出優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局的政策建議，環(huán)保部已經(jīng)提了九個(gè)指導意見(jiàn)，完成了46項重大的涉水規劃的環(huán)評審查，推動(dòng)了沿海、港口避讓的34處保護區，取消了152公里敏感岸線(xiàn)和162平方公里圍填海，另外還建議三個(gè)水電開(kāi)發(fā)規劃，減少16個(gè)梯級的布設，多保留了830公里的天然河段。

第三，要嚴格建設項目的準入。“十二五”總共對163個(gè)國家級項目和2000多個(gè)省級建設項目的環(huán)評文件做出了不予審批的決定，其中涉及國家審批的項目投資1萬(wàn)億元。

第四，要注重標準的引導。我們現在有65項行業(yè)的水污染排放標準，其中75%是“十一五”以來(lái)新制定的或者修訂的，“十二五”修訂了25個(gè)，占38%，標準平均收嚴將近50%以上。應該講，這些措施有效預防了污染，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)升級。舉一個(gè)例子，比如造紙業(yè)，全國2013年比2008年產(chǎn)能增加了44%，但是COD減排將近60%，產(chǎn)業(yè)水平也有比較大幅度的提升。

第五，推進(jìn)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟。發(fā)布了太湖、鄱陽(yáng)湖、湘江流域清潔生產(chǎn)的指導意見(jiàn)，印發(fā)了35個(gè)水污染防治重點(diǎn)行業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)改造方案。從2009年到2014年，中央財政清潔生產(chǎn)專(zhuān)項資金投入了20.9億元，支持了319個(gè)清潔生產(chǎn)技術(shù)項目。

陳吉寧表示，在工作中也發(fā)現，落實(shí)預防為主存在著(zhù)一些問(wèn)題。一，結構調整難以深入。結構調整，環(huán)保只是一個(gè)手段和目的，不是全部。很多地方轉變經(jīng)濟發(fā)展模式現在有一些困難、擔心。比如說(shuō)對GDP、稅收等的短期影響，對調結構的積極性不是很高，調整的手段也不多，這是一個(gè)方面。二，規劃環(huán)評落地比較難?，F在我們的規劃環(huán)評意見(jiàn)比較難以形成剛性的約束，也沒(méi)有一個(gè)追責的機制，所以規劃環(huán)評中未評先批的現象比較普遍。比如全國有111個(gè)煤碳礦區的總體規劃中，大概有45%的規劃環(huán)評滯后于規劃審批，規劃環(huán)評的成果往往也被選擇性的落實(shí)，或者通過(guò)規劃的調整來(lái)規避規劃環(huán)評所提出的一些明確的要求。三，項目環(huán)評不到位。由于項目環(huán)評的法律處罰過(guò)輕，執行起來(lái)也相當的困難，一些地方對項目建設把關(guān)不嚴，降低了企業(yè)的入園門(mén)檻，未批先建、批建不符等違規現象比較普遍。上半年開(kāi)展了全國環(huán)保大檢查，發(fā)現有3萬(wàn)多家企業(yè)存在著(zhù)建設項目違法的問(wèn)題。四，配套政策還不完備，缺乏激勵的政策手段，企業(yè)開(kāi)展技術(shù)升級改造的動(dòng)力不足。

 

陳吉寧介紹，下一步將做好四個(gè)方面的工作來(lái)突出預防的作用：

一要全面落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)，進(jìn)一步優(yōu)化空間布局和嚴格區域的環(huán)境準入。包括四個(gè)方面的工作。1.要管住空間的紅線(xiàn)，要把水資源水環(huán)境承載力作為區域發(fā)展的剛性約束，通過(guò)規劃環(huán)評、戰略環(huán)評，要劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)，明確生態(tài)發(fā)展的空間定位、生態(tài)功能定位和準入條件，優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)空間布局和開(kāi)發(fā)管制界限。2.設定總量的紅線(xiàn)。這個(gè)總量是指排污總量，就是要建立區域污染物行業(yè)排放的總量管理模式，通過(guò)在區域行業(yè)上管住污染物的總量來(lái)調控區域范圍內的開(kāi)發(fā)規模和強度，來(lái)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級和結構調整，同時(shí)也給地方一定的自主權。3.要明確準入的紅線(xiàn)，要實(shí)行產(chǎn)業(yè)準入源頭控制和差別化管理，建立和完善臨海、臨江、臨河化工產(chǎn)業(yè)布局環(huán)境空間管制的規劃，強化臨港工業(yè)區、重化工基地和“兩高一資”行業(yè)規劃的環(huán)評管理。對重點(diǎn)流域、區域制定水污染物特別排放限值，嚴格項目的準入規定，根據實(shí)際制定負面清單，明確禁止準入的新建行業(yè)產(chǎn)業(yè)名錄，依據國家確定的水質(zhì)目標和水體的功能區劃的要求，鼓勵制定更加嚴格的地方標準，倒逼企業(yè)轉型升級和產(chǎn)業(yè)退出。4.開(kāi)展水環(huán)境承載能力監測預警，到2020年組織完成市和縣域的水環(huán)境承載能力的評價(jià)，發(fā)布預警信息，已經(jīng)接近或者突破水環(huán)境承載能力的地方要進(jìn)一步提高準入門(mén)檻。

二要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化調整。在這里面也有四項工作。1.要淘汰落后產(chǎn)能，要利用環(huán)保標準，強制法律手段，突出市場(chǎng)機制，統籌推進(jìn)淘汰落后產(chǎn)能和化解過(guò)剩產(chǎn)能。我們也有個(gè)目標，2016年底前要取締不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的小型造紙、制革印染等污染項目，這也是水污染防治法的要求。2.要嚴控新增產(chǎn)能，富余產(chǎn)能的新增要落實(shí)產(chǎn)能等量減量置換辦法，支持各地開(kāi)展政府引導、企業(yè)自愿、市場(chǎng)化運作的產(chǎn)能置換指標交易，引導有效產(chǎn)能向優(yōu)勢企業(yè)或者具有優(yōu)勢的地區集中。3.是實(shí)施重點(diǎn)污染行業(yè)的清潔化改造，比如造紙行業(yè)要推進(jìn)紙漿無(wú)元素氯漂白改造，鼓勵大型造紙廠(chǎng)開(kāi)展堿回收等。4.大力發(fā)展節能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)、新能源等戰略性新興產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)綠色制造。

第三，在預防方面，要落實(shí)地方政府項目審批的責任。主要包括兩個(gè)方面的內容。一是督促地方政府要加大對未批先建、擅自變更等環(huán)評違法行為的查處，針對未批先建的問(wèn)題，各地要落實(shí)屬地責任。我們已經(jīng)開(kāi)始全面排查和清理，做到該完善的完善，該整改的整改，該關(guān)停的關(guān)停，對于疏于履職、監管不力的地方，環(huán)保部要進(jìn)行公開(kāi)約談，而且有些地方要視情況進(jìn)行區域限批。二是要嚴肅追究地方政府行政審批的責任，對不符合環(huán)保要求的審批行為都要追究責任，使生態(tài)環(huán)境損害關(guān)口前移，對違反主體功能區定位，或者突破生態(tài)紅線(xiàn)的，我們對相關(guān)責任人要實(shí)施終身追究，中央文件也有相應的規定。

第四，要完善相關(guān)政策法規的體系建設。這里面有三個(gè)方面的工作。一是要推動(dòng)修訂水污染防治法和環(huán)境影響評價(jià)法等法律法規。加大對未批先建等建設項目違法行為的處罰力度，強化規劃環(huán)評的法律地位和剛性約束，要明確法律責任，健全追責機制。二是要梳理現行的法規、規章和規定，按照國務(wù)院轉變職能的要求，我們對其中不利于源頭預防的要予以廢止，目前在環(huán)保大檢查中已經(jīng)做了這項工作，有些地方的土政策，比如掛牌保護，我們要廢止和糾正，在產(chǎn)業(yè)政策、區域規劃等方面要充分體現預防為主的要求，建立健全環(huán)保領(lǐng)跑者等制度。最后，要在全社會(huì )倡導和建立保護優(yōu)先的風(fēng)氣，使每個(gè)企業(yè)和每個(gè)個(gè)人從環(huán)保的旁觀(guān)者轉變?yōu)榄h(huán)保的預防員和監督員。

造紙業(yè)是傳統的用水大戶(hù)，目前造紙工業(yè)廢水排放量居我國各類(lèi)工業(yè)排放量的首位，造紙工業(yè)對水環(huán)境的污染最為嚴重，成為環(huán)保部重點(diǎn)整治對象已是毋庸置疑?！端廴痉乐涡袆?dòng)計劃》(即“水十條”)已于4月16日正式出臺，作為《大氣污染防治行動(dòng)計劃》和新《環(huán)保法》之后環(huán)保部推出的又一治污利器，勢必會(huì )對造紙業(yè)產(chǎn)生不小的影響。

 

在此背景下，紙廠(chǎng)的治污成本將會(huì )進(jìn)一步提高，低速紙機成本劣勢放大，將加快落后產(chǎn)能淘汰的速度。隨著(zhù)環(huán)保意識的不斷增強，行業(yè)內人們越來(lái)越認識到清潔生產(chǎn)的重要性，無(wú)論是地方政策還是企業(yè)生產(chǎn)，都在朝著(zhù)可持續方向發(fā)展。就目前情況來(lái)看，雖然我們在治污道路上取得了一定的成績(jì)，水環(huán)境質(zhì)量繼續保持著(zhù)良好態(tài)勢，但部分區域污染治理的成果還不穩固，某些地方至今仍無(wú)視政策規定，企業(yè)排污事件屢見(jiàn)不鮮，我們要做的能做的還有很多。

[評]陳吉寧：2016年底前取締不符合產(chǎn)業(yè)政策的

小型造紙等污染項目

 

　2015年8月29日上午，十二屆全國人大常委會(huì )第十六次會(huì )議舉行聯(lián)組會(huì )議，就全國人大常委會(huì )執法檢查組關(guān)于檢查《中華人民共和國水污染防治法》實(shí)施情況的報告進(jìn)行專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)。

環(huán)保部部長(cháng)陳吉寧介紹，環(huán)保的預防工作主要包括五個(gè)方面：

第一，是要調整經(jīng)濟結構， “十二五”的前四年累計淘汰與污水排放相關(guān)的落后產(chǎn)能，造紙淘汰了2900萬(wàn)噸，制革是3200萬(wàn)標張，印染是100億米。我們也算了一下，通過(guò)結構調整，大概削減了COD將近50萬(wàn)噸，氨氮4.6萬(wàn)噸，占總削減量的13%和10%

第二，要優(yōu)化產(chǎn)業(yè)的空間布局，主要是通過(guò)規劃環(huán)評進(jìn)行的。通過(guò)對重點(diǎn)地區、重點(diǎn)流域的開(kāi)發(fā)和建設提出優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局的政策建議，環(huán)保部已經(jīng)提了九個(gè)指導意見(jiàn)，完成了46項重大的涉水規劃的環(huán)評審查，推動(dòng)了沿海、港口避讓的34處保護區，取消了152公里敏感岸線(xiàn)和162平方公里圍填海，另外還建議三個(gè)水電開(kāi)發(fā)規劃，減少16個(gè)梯級的布設，多保留了830公里的天然河段。

第三，要嚴格建設項目的準入。“十二五”總共對163個(gè)國家級項目和2000多個(gè)省級建設項目的環(huán)評文件做出了不予審批的決定，其中涉及國家審批的項目投資1萬(wàn)億元。

第四，要注重標準的引導。我們現在有65項行業(yè)的水污染排放標準，其中75%是“十一五”以來(lái)新制定的或者修訂的，“十二五”修訂了25個(gè)，占38%，標準平均收嚴將近50%以上。應該講，這些措施有效預防了污染，促進(jìn)了產(chǎn)業(yè)升級。舉一個(gè)例子，比如造紙業(yè)，全國2013年比2008年產(chǎn)能增加了44%，但是COD減排將近60%，產(chǎn)業(yè)水平也有比較大幅度的提升。

第五，推進(jìn)清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟。發(fā)布了太湖、鄱陽(yáng)湖、湘江流域清潔生產(chǎn)的指導意見(jiàn)，印發(fā)了35個(gè)水污染防治重點(diǎn)行業(yè)清潔生產(chǎn)技術(shù)改造方案。從2009年到2014年，中央財政清潔生產(chǎn)專(zhuān)項資金投入了20.9億元，支持了319個(gè)清潔生產(chǎn)技術(shù)項目。

陳吉寧表示，在工作中也發(fā)現，落實(shí)預防為主存在著(zhù)一些問(wèn)題。一，結構調整難以深入。結構調整，環(huán)保只是一個(gè)手段和目的，不是全部。很多地方轉變經(jīng)濟發(fā)展模式現在有一些困難、擔心。比如說(shuō)對GDP、稅收等的短期影響，對調結構的積極性不是很高，調整的手段也不多，這是一個(gè)方面。二，規劃環(huán)評落地比較難?，F在我們的規劃環(huán)評意見(jiàn)比較難以形成剛性的約束，也沒(méi)有一個(gè)追責的機制，所以規劃環(huán)評中未評先批的現象比較普遍。比如全國有111個(gè)煤碳礦區的總體規劃中，大概有45%的規劃環(huán)評滯后于規劃審批，規劃環(huán)評的成果往往也被選擇性的落實(shí)，或者通過(guò)規劃的調整來(lái)規避規劃環(huán)評所提出的一些明確的要求。三，項目環(huán)評不到位。由于項目環(huán)評的法律處罰過(guò)輕，執行起來(lái)也相當的困難，一些地方對項目建設把關(guān)不嚴，降低了企業(yè)的入園門(mén)檻，未批先建、批建不符等違規現象比較普遍。上半年開(kāi)展了全國環(huán)保大檢查，發(fā)現有3萬(wàn)多家企業(yè)存在著(zhù)建設項目違法的問(wèn)題。四，配套政策還不完備，缺乏激勵的政策手段，企業(yè)開(kāi)展技術(shù)升級改造的動(dòng)力不足。

 

陳吉寧介紹，下一步將做好四個(gè)方面的工作來(lái)突出預防的作用：

一要全面落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設的意見(jiàn)，進(jìn)一步優(yōu)化空間布局和嚴格區域的環(huán)境準入。包括四個(gè)方面的工作。1.要管住空間的紅線(xiàn)，要把水資源水環(huán)境承載力作為區域發(fā)展的剛性約束，通過(guò)規劃環(huán)評、戰略環(huán)評，要劃定生態(tài)保護紅線(xiàn)，明確生態(tài)發(fā)展的空間定位、生態(tài)功能定位和準入條件，優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)空間布局和開(kāi)發(fā)管制界限。2.設定總量的紅線(xiàn)。這個(gè)總量是指排污總量，就是要建立區域污染物行業(yè)排放的總量管理模式，通過(guò)在區域行業(yè)上管住污染物的總量來(lái)調控區域范圍內的開(kāi)發(fā)規模和強度，來(lái)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級和結構調整，同時(shí)也給地方一定的自主權。3.要明確準入的紅線(xiàn)，要實(shí)行產(chǎn)業(yè)準入源頭控制和差別化管理，建立和完善臨海、臨江、臨河化工產(chǎn)業(yè)布局環(huán)境空間管制的規劃，強化臨港工業(yè)區、重化工基地和“兩高一資”行業(yè)規劃的環(huán)評管理。對重點(diǎn)流域、區域制定水污染物特別排放限值，嚴格項目的準入規定，根據實(shí)際制定負面清單，明確禁止準入的新建行業(yè)產(chǎn)業(yè)名錄，依據國家確定的水質(zhì)目標和水體的功能區劃的要求，鼓勵制定更加嚴格的地方標準，倒逼企業(yè)轉型升級和產(chǎn)業(yè)退出。4.開(kāi)展水環(huán)境承載能力監測預警，到2020年組織完成市和縣域的水環(huán)境承載能力的評價(jià)，發(fā)布預警信息，已經(jīng)接近或者突破水環(huán)境承載能力的地方要進(jìn)一步提高準入門(mén)檻。

二要推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化調整。在這里面也有四項工作。1.要淘汰落后產(chǎn)能，要利用環(huán)保標準，強制法律手段，突出市場(chǎng)機制，統籌推進(jìn)淘汰落后產(chǎn)能和化解過(guò)剩產(chǎn)能。我們也有個(gè)目標，2016年底前要取締不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的小型造紙、制革印染等污染項目，這也是水污染防治法的要求。2.要嚴控新增產(chǎn)能，富余產(chǎn)能的新增要落實(shí)產(chǎn)能等量減量置換辦法，支持各地開(kāi)展政府引導、企業(yè)自愿、市場(chǎng)化運作的產(chǎn)能置換指標交易，引導有效產(chǎn)能向優(yōu)勢企業(yè)或者具有優(yōu)勢的地區集中。3.是實(shí)施重點(diǎn)污染行業(yè)的清潔化改造，比如造紙行業(yè)要推進(jìn)紙漿無(wú)元素氯漂白改造，鼓勵大型造紙廠(chǎng)開(kāi)展堿回收等。4.大力發(fā)展節能環(huán)保產(chǎn)業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)、生物產(chǎn)業(yè)、新能源等戰略性新興產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)綠色制造。

第三，在預防方面，要落實(shí)地方政府項目審批的責任。主要包括兩個(gè)方面的內容。一是督促地方政府要加大對未批先建、擅自變更等環(huán)評違法行為的查處，針對未批先建的問(wèn)題，各地要落實(shí)屬地責任。我們已經(jīng)開(kāi)始全面排查和清理，做到該完善的完善，該整改的整改，該關(guān)停的關(guān)停，對于疏于履職、監管不力的地方，環(huán)保部要進(jìn)行公開(kāi)約談，而且有些地方要視情況進(jìn)行區域限批。二是要嚴肅追究地方政府行政審批的責任，對不符合環(huán)保要求的審批行為都要追究責任，使生態(tài)環(huán)境損害關(guān)口前移，對違反主體功能區定位，或者突破生態(tài)紅線(xiàn)的，我們對相關(guān)責任人要實(shí)施終身追究，中央文件也有相應的規定。

第四，要完善相關(guān)政策法規的體系建設。這里面有三個(gè)方面的工作。一是要推動(dòng)修訂水污染防治法和環(huán)境影響評價(jià)法等法律法規。加大對未批先建等建設項目違法行為的處罰力度，強化規劃環(huán)評的法律地位和剛性約束，要明確法律責任，健全追責機制。二是要梳理現行的法規、規章和規定，按照國務(wù)院轉變職能的要求，我們對其中不利于源頭預防的要予以廢止，目前在環(huán)保大檢查中已經(jīng)做了這項工作，有些地方的土政策，比如掛牌保護，我們要廢止和糾正，在產(chǎn)業(yè)政策、區域規劃等方面要充分體現預防為主的要求，建立健全環(huán)保領(lǐng)跑者等制度。最后，要在全社會(huì )倡導和建立保護優(yōu)先的風(fēng)氣，使每個(gè)企業(yè)和每個(gè)個(gè)人從環(huán)保的旁觀(guān)者轉變?yōu)榄h(huán)保的預防員和監督員。

造紙業(yè)是傳統的用水大戶(hù)，目前造紙工業(yè)廢水排放量居我國各類(lèi)工業(yè)排放量的首位，造紙工業(yè)對水環(huán)境的污染最為嚴重，成為環(huán)保部重點(diǎn)整治對象已是毋庸置疑?！端廴痉乐涡袆?dòng)計劃》(即“水十條”)已于4月16日正式出臺，作為《大氣污染防治行動(dòng)計劃》和新《環(huán)保法》之后環(huán)保部推出的又一治污利器，勢必會(huì )對造紙業(yè)產(chǎn)生不小的影響。

 

在此背景下，紙廠(chǎng)的治污成本將會(huì )進(jìn)一步提高，低速紙機成本劣勢放大，將加快落后產(chǎn)能淘汰的速度。隨著(zhù)環(huán)保意識的不斷增強，行業(yè)內人們越來(lái)越認識到清潔生產(chǎn)的重要性，無(wú)論是地方政策還是企業(yè)生產(chǎn)，都在朝著(zhù)可持續方向發(fā)展。就目前情況來(lái)看，雖然我們在治污道路上取得了一定的成績(jì)，水環(huán)境質(zhì)量繼續保持著(zhù)良好態(tài)勢，但部分區域污染治理的成果還不穩固，某些地方至今仍無(wú)視政策規定，企業(yè)排污事件屢見(jiàn)不鮮，我們要做的能做的還有很多。