2021年1月22日，十三屆全國人大常委會(huì )第二十五次會(huì )議表決通過(guò)了新修訂的《行政處罰法》。自1996年頒布施行以來(lái)，這是行政處罰法的第三次修訂。新修訂的行政處罰法將于2021年7月15日起施行。作為行政處罰領(lǐng)域的“母法”，新的行政處罰法給行政監管，特別是行政處罰提出了一系列新要求。對于生態(tài)環(huán)境執法而言，要及時(shí)適應此類(lèi)新變化，切實(shí)實(shí)現依法治污。
關(guān)注一：明確“限制生產(chǎn)”是行政處罰不是行政命令，必須嚴格遵循辦案流程
根據《環(huán)境行政處罰辦法》第12條之規定，“根據最高人民法院關(guān)于行政行為種類(lèi)和規范行政案件案由的規定，行政命令不屬行政處罰。行政命令不適用行政處罰程序的規定。”據此，不少地區在具體案件辦理中，將限制生產(chǎn)以行政命令的形式作出，未嚴格遵循行政處罰程序
此次，《行政處罰法》第9條將“限制開(kāi)展生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”作為行政處罰的種類(lèi)明確列出，某種意義上正是對“限制生產(chǎn)”行為的定性。今后，生態(tài)環(huán)境部門(mén)在作出“限制生產(chǎn)”時(shí)，必須嚴格遵循行政處罰程序。在作出限制生產(chǎn)處罰決定前，依法告知當事人享有的陳述、申辯、要求聽(tīng)證等權利，充分聽(tīng)取當事人的意見(jiàn)。
關(guān)注二：用好行政協(xié)助制度，調查生態(tài)環(huán)境違法企業(yè)信息不用再“公事私辦”甚至“公事難辦”
此次《行政處罰法》第26條明確規定“行政機關(guān)因實(shí)施行政處罰的需要，可以向有關(guān)機關(guān)提出協(xié)助請求。協(xié)助事項屬于被請求機關(guān)職權范圍內的，應當依法予以協(xié)助。”該條規定，客觀(guān)上解決了生態(tài)環(huán)境部門(mén)信息獲取難的問(wèn)題，進(jìn)一步增強了生態(tài)環(huán)境部門(mén)對違法行為信息的獲取能力。
需要注意的是，對于“行政協(xié)助”的限制也是明確的，即“實(shí)施行政處罰的需要”時(shí)，才可以提出類(lèi)似協(xié)助請求。具體操作中，生態(tài)環(huán)境部門(mén)可以通過(guò)協(xié)助請求函，附加違法行為立案登記表、違法行為調查材料等形式，向有關(guān)部門(mén)提出申請。
關(guān)注三：明確先“刑事”后“行政”的處罰要求，生態(tài)環(huán)境部門(mén)不能“先下手為強”
修訂后的《行政處罰法》第27條對于行政處罰與刑事處罰辦理順序作出了明確規定，“違法行為涉嫌犯罪的，行政機關(guān)應當及時(shí)將案件移送司法機關(guān)，依法追究刑事責任。對依法不需要追究刑事責任或者免予刑事處罰，但應當給予行政處罰的，司法機關(guān)應當及時(shí)將案件移送有關(guān)行政機關(guān)。”
需要說(shuō)明的是，“應當及時(shí)”，以及移送司法機關(guān)后的“再移送義務(wù)”均是此次《行政處罰法》的新增內容。由此可見(jiàn)，法律對于行政處罰與刑事處罰的辦案順序中，明確了先“刑事”、后“行政”的處罰要求。
當然，生態(tài)環(huán)境部門(mén)在將環(huán)境違法案件移送司法機關(guān)前，并非絕對不能做出行政處罰，這要視生態(tài)環(huán)境部門(mén)發(fā)現“違法行為涉嫌犯罪”的時(shí)間而定。如果生態(tài)環(huán)境部門(mén)是在作出行政處罰后，才發(fā)現行政相對人“涉嫌犯罪”，此類(lèi)情況下先行作出的“行政處罰”并不違法。
關(guān)注四：以違法行為人所取得的所有款項計算違法所得，無(wú)需考慮合理成本等因素
此次《行政處罰法》對此予以了明確。該法第28條規定“違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項。”簡(jiǎn)言之，在計算違法所得時(shí)，以違法行為人所取得的所有款項計算，而無(wú)需考慮行為人在實(shí)施違法行為付出的合理成本等因素。應該說(shuō)，該條規定進(jìn)一步方便了行政執法，也減少了行政監管過(guò)程中的爭議。
關(guān)注五：把握3個(gè)關(guān)鍵，依法運用好“首違不罰”政策
此次《行政處罰法》首次從法律的角度對此作出明確規定。該法第33條規定“初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。”這意味著(zhù)“首違不罰”即將在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域推開(kāi)。從相關(guān)領(lǐng)域實(shí)踐看，后續國家或地方極有可能出臺類(lèi)似的“首違不罰”清單。
“首違不罰”是調查終結后經(jīng)過(guò)審查作出的決定，該決定并非在立案階段就有了定論。因此，“首違不罰”并不影響案件正常的“立案調查”。同時(shí)，考慮到“首違不罰”對后續違法行為的影響，即如果第二次違法必須處罰。對于“首違不罰”以行政處罰決定的形式作出更加合理，而不應以“首違不罰”不予立案，也不宜在立案后予以銷(xiāo)案處理。
關(guān)注六：生態(tài)環(huán)境違法行為追溯期限有可能從“二年”變成“五年”
此前，關(guān)于行政違法行為的追溯期限是明確且固定的“二年”。此次《行政處罰法》修訂后，行政違法行為追溯期限有了新的規定?！缎姓幜P法》第36條規定“違法行為在二年內未被發(fā)現的，不再給予行政處罰；涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延長(cháng)至五年。法律另有規定的除外。”
對于該追溯期限的把握，需要把握兩個(gè)關(guān)鍵：一是“涉及公民生命健康安全、金融安全”，這一點(diǎn)需要在環(huán)境執法調查過(guò)程中予以適當體現；二是“有危害后果”。關(guān)于危害后果，可能出現兩類(lèi)理解，一類(lèi)與“公民生命健康安全、金融安全”相關(guān)的危害后果，另一類(lèi)與“公民生命健康安全、金融安全”無(wú)關(guān)的后果。對生態(tài)環(huán)境執法領(lǐng)域而言，此類(lèi)情況極容易出現，比如環(huán)境污染行為，尚未危及“公民生命健康安全、金融安全”，但是造成了環(huán)境污染。
關(guān)注七、輕微程序性違法雖違法但行政處罰依然有效，如當事人拒履行，生態(tài)環(huán)境部門(mén)可申請法院執行
此次，《行政處罰法》第38條規定，“違反法定程序構成重大且明顯違法的，行政處罰無(wú)效。”反言之，在輕微違法的情況下，雖然被確認違法，行政處罰仍然是有效的。在該類(lèi)情況下，行政處罰仍需執行。當事人拒絕履行的，生態(tài)環(huán)境部門(mén)可據此向人民法院申請執行。
關(guān)注八：明確在線(xiàn)監控數據運用于行政處罰必須經(jīng)過(guò)“法制和技術(shù)”雙審核，這意味著(zhù)今后生態(tài)環(huán)境部門(mén)還需要開(kāi)展有效性審核
在線(xiàn)監控的數據運用必須經(jīng)過(guò)“法制和技術(shù)”雙審核。對于在線(xiàn)監控的審核而言，也就是此前生態(tài)環(huán)境部門(mén)開(kāi)展的有效性審核。盡管?chē)胰∠松鷳B(tài)環(huán)境部門(mén)負責的有效性審核。但如果需要將在線(xiàn)監控數據作為行政處罰的事實(shí)依據，還是需要生態(tài)環(huán)境部門(mén)開(kāi)展有效性審核工作，除非行政相對人已經(jīng)自行開(kāi)展了相關(guān)工作。
關(guān)注九：近年來(lái)，隨著(zhù)生態(tài)環(huán)境工作的深入推進(jìn)，在線(xiàn)監控、視頻監控等科技手段已經(jīng)成為生態(tài)環(huán)境非現場(chǎng)監管的重要技術(shù)支撐。
此次，《行政處罰法》對于在線(xiàn)監控等非現場(chǎng)數據的運用提出了明確的條件和標準?！缎姓幜P法》第41條規定，“行政機關(guān)依照法律、行政法規規定利用電子技術(shù)監控設備收集、固定違法事實(shí)的，應當經(jīng)過(guò)法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監控設備符合標準、設置合理、標志明顯，設置地點(diǎn)應當向社會(huì )公布。”
簡(jiǎn)言之，在線(xiàn)監控的數據運用必須經(jīng)過(guò)“法制和技術(shù)”雙審核。對于在線(xiàn)監控的審核而言，也就是此前生態(tài)環(huán)境部門(mén)開(kāi)展的有效性審核。盡管?chē)胰∠松鷳B(tài)環(huán)境部門(mén)負責的有效性審核。但如果需要將在線(xiàn)監控數據作為行政處罰的事實(shí)依據，還是需要生態(tài)環(huán)境部門(mén)開(kāi)展有效性審核工作，除非行政相對人已經(jīng)自行開(kāi)展了相關(guān)工作。
關(guān)注十：暗查不等同于執法，要妥善做好環(huán)境暗查暗訪(fǎng)工作。
行政機關(guān)系統內部經(jīng)常采取“四不兩直”的方式開(kāi)展調研。在行政執法過(guò)程中，行政執法人員也常常采取暗訪(fǎng)的形式獲取第一手的環(huán)境違法信息。特別是對于一些隱蔽性、惡意性環(huán)境違法而言，暗訪(fǎng)暗查常常能取得出其不意的效果。
但是暗查不等同于執法。此次《行政處罰法》從規范文明執法，以及保護行政相對人的角度，對于暗訪(fǎng)暗查做了某種形式的限制?！缎姓幜P法》第五十五條規定，“執法人員在調查或者進(jìn)行檢查時(shí)，應當主動(dòng)向當事人或者有關(guān)人員出示執法證件。”“執法人員不出示執法證件的，當事人或者有關(guān)人員有權拒絕接受調查或者檢查。”（文章來(lái)源：中國環(huán)境）
