新《大氣污染防治法》出爐空氣質(zhì)量考核將公開(kāi)
2015年8月29日，中國國家主席習近平簽發(fā)第三十一號“主席令”，正式發(fā)布經(jīng)十二屆全國人大十六次會(huì )議修訂通過(guò)的《中華人民共和國大氣污染防治法》。該法將于2016年1月1日起施行。
在全國人大常委會(huì )對“大氣法”修訂草案進(jìn)行第二次審議之后，社會(huì )各界對于當時(shí)的修訂草案文本提出了大量的意見(jiàn)，爭議之聲漸起?！赌戏蕉际袌蟆酚?015年7月22日刊發(fā)報道：《修訂：專(zhuān)家為何呼吁“大改”?》，該報道整理并提出“理順思路”之后草案中應當增加的內容。這些內容中最重要的一部分—大氣環(huán)境質(zhì)量管理和考核，最終寫(xiě)進(jìn)了正式發(fā)布的“大氣法”里。
不盡善盡美但有進(jìn)步
“這應該不僅是環(huán)境保護部門(mén)的法律— 盡管環(huán)保部門(mén)是該法律實(shí)施的重要主體—《大氣污染防治法》應該是全社會(huì )防治大氣污染的行動(dòng)規則。”
環(huán)境管理的最終目的是環(huán)境質(zhì)量的改善，“一審稿”和“二審稿”(全國人大第一次審議和第二次審議的草案文本)中缺失掉的質(zhì)量管理和考核的內容，在“三審”時(shí)已經(jīng)增加，并且突出體現在了“總則”第四條：
國務(wù)院環(huán)境保護主管部門(mén)會(huì )同國務(wù)院有關(guān)部門(mén)，按照國務(wù)院的規定，對省、自治區、直轄市大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核。省、自治區、直轄市人民政府制定考核辦法，對本行政區域內地方大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標、大氣污染防治重點(diǎn)任務(wù)完成情況實(shí)施考核?？己私Y果應當向社會(huì )公開(kāi)，等等。
接受南都記者采訪(fǎng)的多位專(zhuān)家、官員表示，最終版本的“大氣法”，吸收了多方面的意見(jiàn)，比“二審稿”有較大改進(jìn)。雖然不能說(shuō)盡善盡美，但歷史地看，也是很大的進(jìn)步。
一直作為專(zhuān)家參與人大修法討論的環(huán)保部環(huán)規院副院長(cháng)兼總工王金南對南都記者說(shuō)：“這應該不僅是環(huán)境保護部門(mén)的法律— 盡管環(huán)保部門(mén)是該法律實(shí)施的重要主體—《大氣污染防治法》應該是全社會(huì )防治大氣污染的行動(dòng)規則。依法治國，科學(xué)立法，首先要改革立法模式，希望正在啟動(dòng)的《水污染防治法》修訂能夠見(jiàn)效。”
“盡管這部法律還說(shuō)不上盡善盡美，但是比較之前的法律文本，已經(jīng)有了很大的進(jìn)步，像對燃煤、機動(dòng)車(chē)、揮發(fā)性有機污染物等等方面的管理都提出了新的要求。下一步，就是怎么嚴格執法去實(shí)施的問(wèn)題了。”環(huán)保部污防司大氣處處長(cháng)祿世澤說(shuō)。他告訴南都記者，“大氣法”的修訂籌備工作早在多年前就開(kāi)始了，但是進(jìn)程一直比較緩慢。大氣“國十條”的出臺和實(shí)施，需要相關(guān)法律的匹配對接，因此客觀(guān)上加速了這一進(jìn)程。
環(huán)境管理思路大扭轉
雖然“大氣法”要為大氣“國十條”提供法律依據，但多名參與修法討論的專(zhuān)家告訴南都記者，比起可圈可點(diǎn)的大氣“國十條”，“大氣法”的修改草案卻像是走了一趟“回頭路”，曾一度思路不清、主線(xiàn)不明、缺乏邏輯。
比如說(shuō)，大氣環(huán)境質(zhì)量和大氣污染物總量減排的關(guān)系，是“根本目的”與“一種手段”的關(guān)系，卻在法律地位上出現層次不清甚至顛倒主次。修改草案中，涉及大氣污染物總量控制的內容不僅比重大而且成體系，是對地方政府和企業(yè)等等考核、監督的重點(diǎn)。相反，已經(jīng)在大氣《國十條》中提出來(lái)的“質(zhì)量考核”要求，卻從最初的“大氣法”修訂草稿中“消失”了。此外，涉及到其他各部委、地方政府權責的諸多內容，如各種標準的制定和執行等，也都呈現出博弈之后語(yǔ)焉不詳的景象。
2014年12月，當這樣的一份“大氣法”修訂草案提交到全國人大常委會(huì )進(jìn)行審議的時(shí)候，無(wú)論是作為最初起草者的環(huán)保部，還是全國人大、各相關(guān)部委，包括隨后向全國人大提出共五千多條意見(jiàn)的近千名社會(huì )公眾，并不是都很滿(mǎn)意。
2015年1月，原清華大學(xué)校長(cháng)陳吉寧被任命為環(huán)保部新任黨組書(shū)記，2月即上任部長(cháng)。就在他履新環(huán)保部之前的2014年12月26日，陳吉寧還作為十二屆全國人民代表大會(huì )常務(wù)委員會(huì )委員對新法修正案提出了多項修改意見(jiàn)，包括草案需要增加對地方政府硬性的大氣環(huán)境質(zhì)量考核和約束等。
在8月25日于北京召開(kāi)的全國環(huán)保廳局長(cháng)研討班座談會(huì )上，陳吉寧談到“十三五”時(shí)期環(huán)保工作思路時(shí)說(shuō)，“環(huán)保工作要以改善環(huán)境質(zhì)量為核心，要著(zhù)力處理好總量與質(zhì)量的關(guān)系。”他說(shuō)，質(zhì)量是根本，總量是實(shí)現質(zhì)量的重要手段。實(shí)現質(zhì)量改善，既要通過(guò)總量控制解決固定污染源的問(wèn)題，也要通過(guò)有效政策激勵各方面共同參與加強環(huán)境治理，從而實(shí)現環(huán)境質(zhì)量的根本改善。尤其是落實(shí)到考核問(wèn)題上，質(zhì)量是核心，是硬約束。質(zhì)量考核不合格要堅決問(wèn)責、限批，質(zhì)量完成任務(wù)而總量沒(méi)有完成的情況下，不僅不應該限批，還可以容許適當增加排放。
參與座談會(huì )的一位環(huán)保廳長(cháng)告訴南都記者：這就是一個(gè)根本性的管理思路的扭轉—不再掩耳盜鈴地將手段本身當作目的，不再將說(shuō)不清楚的總量數字當作最重要的考核依據。雖然，最終的“大氣法”文本在思路上沒(méi)有做到特別清晰，但在幾次修改后，已經(jīng)呈現出這種方向性扭轉的開(kāi)端。
塵埃落定的“大氣法”雖然留下了一些遺憾和未竟的爭議，但爭議之中也包含不少期望值。王金南說(shuō)：“個(gè)人認為新修訂的《大氣污染防治法》總體上依然存在一些瑕疵，但如果能夠認真地去落實(shí)80%，全社會(huì )都能依法保護大氣環(huán)境，那么藍天白云就會(huì )常駐我們的穹頂。”
觀(guān)察
1 已具“清潔空氣法”雛形
對比2000年修訂的《大氣污染防治法》，新“大氣法”的條款增加了一倍多，不僅適應新的環(huán)境形勢增加了對燃煤、機動(dòng)車(chē)、船舶、揮發(fā)性有機污染物等污染源的管理內容，更強化了政府的責任，并有了更為明確的部門(mén)分工，充分體現了社會(huì )各界對清潔空氣負有的責任和義務(wù)。新法雖然名稱(chēng)上沒(méi)有改變，但實(shí)質(zhì)上已經(jīng)有了“清潔空氣法”的雛形。
他解釋說(shuō)，防治環(huán)境污染是我國環(huán)境立法一直以來(lái)圍繞的主題，其重點(diǎn)是對各種污染源的排放行為做出法律規定。隨著(zhù)全面建成小康社會(huì )對環(huán)境質(zhì)量的要求不斷提高，立法目標應該適時(shí)進(jìn)行調整，清晰樹(shù)立面向改善環(huán)境質(zhì)量目標的立法新思維，為全面實(shí)現環(huán)境質(zhì)量導向的環(huán)境管理轉型提供法律支撐。
2 排污許可制度走上快車(chē)道
新“大氣法”的問(wèn)世，也順應新時(shí)期環(huán)境管理的要求，為新的制度建設掃清了一些法律障礙。
環(huán)保部科技標準司一位官員告訴南都記者，如關(guān)于排污許可證制度，舊“環(huán)保法”規定：在兩控區，省級人民政府可以對二氧化硫發(fā)排污許可證;新“環(huán)保法”則規定：國家“依照法律規定”建立排污許可證制度。
新“大氣法”，實(shí)際上把新“環(huán)保法”留下的后半截話(huà)給說(shuō)完了。根據新“大氣法”的規定：排放工業(yè)廢氣或者本法第七十八條規定名錄中所列有毒有害大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位、集中供熱設施的燃煤熱源生產(chǎn)運營(yíng)單位以及其他依法實(shí)行排污許可管理的單位，應當取得排污許可證。排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟由國務(wù)院規定。
根據“立法法”的規定，排污許可證的法律制度藉此就可以走上快車(chē)道。排污許可制度的體系化建立，也將會(huì )是環(huán)境管理轉型的一個(gè)重要契機。
